우리나라 국립공원관리현황과 자원공원법의 문제점
이병인(부산대학교 지역환경시스템공학과 교수/국립공원위원회 위원)
I. 들어가는 말
우리나라 국립공원은 우리시대뿐만이 아니라, 과거, 현재, 그리고, 미래로 이어가야 할 삼세(三世)의 유산자원(遺産資源)이다. 특히 우리나라의 국립공원지역은 양호한 자연유산과 천년의 문화유산을 간직한 복합유산(複合遺産)지역이다. 삼세의 복합유산지역으로서 보존위주로 지켜가야 할 유산자원인 국립공원의 현실과 미래는 그리 밝지가 않다.
유산자원으로서 당연히 지켜가야 할 보존위주의 관리가 아니라, 지속가능한 이용이라는 애매모호한 개념으로 오히려 지속적인 개발과 이용이 장려되고 있는 실정이기 때문이다. 더욱 생태관광 등으로 이용을 장려하거나, 케이블카 등의 설치기준을 완화하는 등 개발을 장려하는 것을 보면 국립공원을 관광지화하겠다는 것밖에 안된다. 그러나, 명백히 국립공원지역은 일반 관광지가 아니라, 우리들이 지켜가야 할 이 시대의 복합유산지역이다. 그러므로 국립공원과 같이 이 시대의 주요한 유산자원의 관리에 있어서 중요한 것은 훼손되기 이전에 가능하면 원형그대로 유지되어야 한다는 기본적인 원칙에 충실하여야 한다는 것이다. 지켜가야 할 유산자원으로서 무엇보다 보존위주의 관리방안이 마련되어야 하며, 그 바탕위에서 제한된 범위내에서의 이용이 이루어지는 것이 바람직하다. 그와 같은 원칙과 명분이 제대로 지켜져야 과거로부터 물려받았듯이 지금의 우리시대뿐만이 아니라, 다음 시대로 온전하게 이어갈 수가 있다.
본고에서는 삼세의 복합유산지역인 국립공원을 효과적으로 보존하기 위하여 우리나라 국립공원의 관리현황과 자연공원법의 문제점에 대하여 기본적인 원칙과 문제점에 대하여 간략히 살펴보도록 한다,
II. 우리나라 국립공원관리의 현황과 문제점
1. 세계자연보전연맹(IUCN)의 국립공원 정의
세계자연보전연맹(IUCN)의 국립공원 정의에 의하면, “국립공원은 비교적 넓은 면적이어야 하며, 이 구역은 인간의 개발과 점용에 의해 물리적으로 변화되지 않은 수개(1~7개)의 생태계를 유지하고 있어야 하고, 이 지역의 동ㆍ식물과 지형학적 위치 및 서식지가 특별한 과학적, 교육적, 여가선용적 가치를 지니고 수려한 자연풍경을 구비해야 한다.
국가의 최고 관계당국이 전 지역에서 가능한 한 빨리 개발이나 점용을 방지하거나 제거하는 조치를 취할 수 있어야 하고, 지정당시의 생태적, 지형학적 또는 미학적 특성유지를 위한 조치를 효과적으로 시행할 수 있어야 한다.
영감적ㆍ교육적ㆍ문화적 그리고 여가선용을 위한 특별한 조건하에서만 탐방이 허용되어야 한다. ”
2. 우리나라 국립공원의 특수성
우리나라 국립공원이 가지고 있는 기본적인 특수성은 다음과 같다.
(1). 우리나라 국립공원은 기본적으로 자연유산과 문화유산 등이 혼재해 있는 복합유산지역(複合遺産地域)이다. 그러므로 자연성, 역사성, 전통성, 문화성 등 복합유산적 특성을 고려하여야 한다.
(2). 우리나라의 국립공원지역은 국립공원이면서도 사유지(私有地)의 비율(39.1%: 사찰경내지 8.8% 포함)이 매우 높다.(전체 육상 국립공원 3,898.948㎢(전국토의 3.9%)중 국유지 49.6%, 공유지 11.3%, 사유지 39.1%(사찰지 8.8%)임.)
(3). 우리나라 국립공원의 지정면적이 국토 면적대비 3.9%이나, 서식지파괴와 인간의 간섭 등으로 인해 생태적인 건전성을 확보하기에는 좁은 공간인 녹색섬(green island)으로 지속가능성(sustainability)이 매우 미약한 실정이다. (국립공원 : 20개소 6,579.850㎢(육지 : 3,898.948(3.9%), 해면 : 2,680.902(2.7%), 도립공원 : 23개소 783.818㎢(전 국토의 0.79%), 군립공원 : 33개소 441.431㎢(전 국토의 0.45%))
3. 우리나라 국립공원관리의 현황과 문제점
- 우리나라 국립공원의 특수성(特殊性)을 무시한 관리로서 기본원칙으로서 국립공원의 정체성과 방향성을 바탕으로 한 체계적인 관리방안이 없다. 구체적인 문제점은 다음과 같다.
(1). ‘자연생태(自然生態)’ 위주의 관리로서 특히 이용위주의 관리가 진행되고 있다. 자연환경과 함께 상대적으로 중요한 ‘문화환경(文化環境)’에 대한 관리는 부재한 실정이다. 공원지역에 대한 실질적인 관리를 위한 수단으로서 5개 용도지구(자연보존지구, 자연환경지구, 자연마을지구, 밀집마을지구, 집단시설지구)에 여관, 호텔 등은 고려됐어도 천년 이상된 명승 및 사적, 전통사찰과 경내지 등은 고려되지 않고 있다. 이것은 스스로 역사성과 전통성을 부정하는 관리방안임을 명백하게 드러내는 것이고, 또한 스스로 관리능력의 한계와 무능력을 드러내는 일이다. 그리하여 속담에 ‘굴러온 돌이 박힌 돌을 빼낸다.’고 하듯이 40년된 공원/공단이 1700년 된 문화유산(국보 보물 등 국가지정문화재, 명승 및 사적, 기타 전통사찰 등 문화재)을 밀어내고 있는 실정이다.
국립공원 현황
- 1967년 지리산을 시작으로 현재 20개 국립공원을 지정․운영
ㅇ 총 면적 6,580㎢, 육지 59%(3,899㎢), 해면 41%(2,681㎢) 차지
- 육지면적 기준으로 국토면적 대비 3.9% 수준
ㅇ 공원 유형별로는 육상(16개소), 해상(2개소, 한려․다도해), 해안(1개소, 태안), 사적(1개소, 경주)으로 구분
용도지구현황(공원구역을 5개의 용도지구로 나누어 허용 행위를 차등화)
용 도
지 구
자 연
보존지구
자 연
환경지구
자 연
마을지구
밀 집
마을지구
집 단
시설지구
지 정
기 준
특별히 보호할 필요가 있는 지역
【보존용지】
자연보존지구의 완충공간
【보존용지】
취락의 밀집도가 비교적 낮은 지역
취락의 밀집도가 비교적 높거나 지역생활의 중심 지역
탐방객 편의제공 시설 입지
면 적
(6,580㎢)
21.3%
(1,401㎢)
77.7%
(5,114㎢)
0.4%
(25㎢)
0.4%
(24㎢)
0.2%
(15㎢)
허 용
행 위
․최소한의 공원시설
(휴게․편의시설, 탐방로․헬기장 등 교통운송시설)
․자연보존지구 허용행위
․편익시설
․상업시설(판매장, 약국 등)
․자연환경지구 허용행위
․주택 신축․증축
․근린생활시설
․자연마을지구 허용행위
․혐오시설외 대부분의 시설
․관광숙박업 제외
․공공시설․상업시설․숙박시설 등 공원시설
숙 박
시 설
설치제한
설치제한*
민박시설
여관
일반호텔
관광호텔
* 사적 및 명승, 전통사찰 등 문화재와 문화재보호구역 등 이중관리 및 관리부재.
(순수한 의미의 자연공원만 있고, 심지어 호텔 등 위락시설 등은 있어도, 사적 및 명승, 전통사찰, 문화재, 문화유산 등 문화와 종교는 없음.)
◇ 2009 개정안: 이용지역은 편의성을 제고, 보전지역은 관리를 강화 -- 개발위주의 민원해소와 행정편의주의적 발상의 개정안임.
(2). 국립(國立)이라는 말이 무색할 정도로서 오히려 국사립(國私立)공원이며, 실질적인 사유지(私有地)에 대한 보상 및 지원대책이 부족하다. 국가의 미래와 국민의 기대와는 다른 일방적인 지정과 관리로서 전형적인 행정편의적 발상이 유지되고 있다.
대부분의 공원내 사유지는 소유권만 토지소유자에게 있을 뿐, 실질적인 관리권은 정부에게 있는 ‘토지기탁상태’이다. 이것은 군사정부시에나 가능했던 일이며, 더욱 그동안 유산자원으로서 보존위주의 합목적 관리라는 입장에서 그동안 감내해 왔지만, 정부에서 앞장서서 이용과 개발위주의 관리가 추진되는 현실에서 토지소유자들에 대해 현실적으로도 일방적인 규제와 감내만을 요구할 수는 없는 실정이다.
(3). 현재의 관리정책의 기조가 공원의 유산자원을 보존하기보다는 탐방객의 편의와 이용(利用)위주로 관리되고 있다. 공원지정면적이 생태적 건강성을 확보하기에는 부족한 실정임에도 불구하고, 무분별한 개발과 이용위주의 관리(예: 로프웨이 권고기준완화, 무분별한 공원시설의 입지 등)가 진행되고 있다.
국립공원업무는 그동안 건설부(1967-1991) - 내무부(1991-1998) - 환경부(1998-현재)로 이관된 이후, 건설부와 내무부시절에는 이용위주의 관리가 주로 이루어져 왔으나, 환경부로 이관된 이후에는 공원지역의 보존에 대한 시대적, 국민적 요구로 인하여 환경부에서도 보존위주의 관리원칙과 정책방향을 천명하였다. 그러나, 아직까지도 현실은 보존과 개발이용이라는 두 마리 토끼를 잡으려는 이율배반적 태도로 일관되고 있는 실정이다. 특히 10년마다 시행되는 공원제도개선 및 구역조정작업이 공원정책의 합리적 개선작업이라기 보다는 민원해소와 구역조정이라는 미명아래 해제위주로만 진행되고 있다.
국립공원 관리에 관한 환경부의 정책방향
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주 요 내 용
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1. 국립공원은 우리나라를 대표하는 자연풍경지 및 생태계 보유지역으로서 엄격한 보전이 요구됨에도 불구하고 그동안 우리나라의 국립공원관리는 이용과 개발에 비교적 너그러워 국립공원내 도로, 주차장 등 각종 개발사업이 이루어져 공원의 경관 및 자연생태계 훼손이 유발되어 왔음.
2. ‘98. 2 정부조직 개편으로 국립공원관리업무가 환경부로 이관된 것은 국립공원을 보전위주로 관리하라는 국민적 여망이 반영된 결과로 풀이되며, 우리 부는 이러한 취지에 부응하여 보전위주의 관리를 국립공원정책의 근본이념으로 하고 있음.
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* 자료: 이병인∙이영경, 환경영향평가, 양서각, 2000
(4). 국립공원을 전담하는 국립공원관리공단 또한 환경부 산하로서 하향적 관리체계로서, 권위적이며, 특히 문화유산 관리부문에 대한 전문성 또한 매우 부족한 실정이다. 국립공원에 관한 마지막 심의기구인 국립공원위원회의 기능과 절차 또한 일방적으로 부서간의 이기주의가 극명하게 나타나는 경우가 많다.
그동안 자연공원 제도개선과정에서의 환경부의 태도는 일방통행의 잘못된 관행으로 여론 및 지역주민의 민원해소와 규제완화라는 미명하에 실질적으로는 행정편의와 어우러져 추진되고 있다. 이 과정에서 바람직한, 실질적인 소통이 없다. 이 점은 웬지 숭례문화재처럼 잘못하면 소 잃고 외양간 고치는 상황이 될 것 같아 심히 우려스러운 일이다. 더욱 지금의 환경부는 자연유산을 전담하는 정부중앙부서로서 소명의식과 책임감이 부족하다.
(5). 국립공원의 관리를 위한 실질적인 예산 및 제도정비가 미비한 실정이다. 말만의 관리이지 실질적인 예산집행과 관리가 뒷받침되지 못하고 있다. 개발사업에 관한 예산에 비해 검증된 유산자원의 적정한 관리를 위한 실질적인 예산배정이 매우 미약한 실정이다. 유산자원의 적정할 관리를 위한 예산확대 및 실질적인 집행이 필요하다.(2007년 국립공원관리공단예산 618억중 인건비가 349.9억이고, 사업비가 231.1억으로서 주요사업은 청소비가 88.4억, 산불예방 등 39.5억, 공원시설관리비 6.2억임, 2008년 정부의 총예산 195조 1,002억중 1.87%만이 환경부예산(3조 5,914억)이고, 그중 7.7%인 2,778억원(2007년 1,992억)이 자연보전예산이다. 21세기형 선진사회를 위해서는 대기오염방지와 수질오염방지 등 사후처리형 예산배분도 중요하지만, 국립공원 등 자연보존예산의 비중이 높아지는 것이 바람직하나, 아직도 현실은 매우 열악한 실정이다.)
(6). 자연유산이건, 문화유산이건간에 유산자원의 보존과 관리는 동일하다. 그러나, 우리나라의 경우에는 자연유산은 환경부, 문화유산은 문화부 등으로 이원화되어 중복규제와 관리가 이루어지고 있으므로 이에 대한 합리적인 조정이 필요하다. 특히 유산자원의 보존과 관리에 관한 단순한 부서이기주의적 측면이 아니라, 국가적 유산자원에 관한 적절한 대책이 수립되어야 한다.
4. 추후 관리방안
군사정부 시절 무단편입된 국립공원에 대해 불교계 등 많은 사유지 소유자들이 지난 40여년에 걸쳐 사유권의 제한 및 여러 가지 엄격한 행위제한과 수행과 포교 등 종교행위에 대한 심대한 제약 등을 감내하였던 것은 바로 국립공원지역이야말로 이 시대의 복합유산자원으로서 제대로 보존되어야 한다는 당위성 때문이었다. 그러나 지금과 같이 무분별한 이용위주의 공원관리와 우리나라의 특수성을 고려하지 않은 공원계획과 민원해소성의 구역조정이 다시 시작되는 마당에서 과연 사유지의 토지소유자들이 가만히 있을 수 없는 일이다. 그러므로 국립공원지역이 삼세의 복합유산이라는 관점에서 지금의 국민들뿐만이 아니라, 미래의 국민들에 대한 책임도 생각하며 관리되어야 한다.
지금의 시점에서 효율적인 국립공원관리를 위해서는 최소한 다음과 같은 조치가 구체적으로 이루어져야 한다.
(1). 국립공원관리의 기본원칙-정체성과 방향성- 확립: 국립공원관리의 기본원칙으로 국립공원은 삼세(三世)의 복합유산(複合遺産)지역으로서 보존(保存)위주로 관리되어야 한다는 사실이 재정립되어야 한다. 전대로부터 온전하게 전해져왔듯이 후대에까지 온전하게 보존시켜주어야 할 책임이 우리세대에게 있다. 이와 같은 유산자원이라는 근본적인 특성은 기본적으로 보존위주의 관리가 이루어지지 않으면 쉽게 손상될 수 있으므로 사전에 예방적 차원에서 관리되어야 한다.
그런 측면에서 보존위주로 관리되어야 하고, 그 바탕위에서 최소한의 제한된 이용(단순한 관광이 아니라, 정신, 학술, 교육목적의 제한된 탐방) 만이 허용되어야 한다.
(2). 기존의 자연생태적 관리(자연유산)와 함께 문화환경(문화유산)에 고려한 관리방안이 수립되어야 한다. 그를 위해서는 국가지정문화재와 명승 및 사적, 전통사찰 등 문화유산에 대한 중복규제(문화재보호법, 전통사찰보존법, 자연공원법 등)에 대한 합리적 조정이 필요하며, 그 대안의 하나로서 현실적인 측면에서의 실질적인 관리를 위한 수단으로서 용도지구에 ‘역사문화지구’를 설정하여 관리되어야 한다.
(3). 사유지에 대한 보상 및 적절한 지원대책이 마련되어야 한다. 일방적인 지정과 관리편의를 위해 엄격한 사유권의 제약 및 행위제한에 대한 실질적인 보상조치가 이루어져야 한다.
(4). 또한 장기적인 과제로서 삼세의 복합유산자원의 합리적 관리를 위해 자연유산을 전담하는 환경부와 문화유산을 담당하는 문화재청 등과의 효율적인 업무조정 또는 ‘국가유산관리청’ 등 관련기관의 통합에 대한 검토도 필요할 것으로 판단된다.
II. 현행 법규정에 대한 문제점과 대책
현재 추진중인 자연공원법 개정안은 국립공원의 존립근거를 뒤흔들 수 있는 개선안이 아니라, 개악법이다. 적어도 환경을 전담하는 중앙부서인 환경부의 존립자체가 의심스러울 정도로 일방적인 추진과 협의가 제대로 진행되지 않는 등, 제도개선 및 입법과정의 소통부재의 문제점, 특히 제도개선안이 국립공원위원회에 상정조차 되지 않고, 환경부만의 잔치로서 일방적으로 추진한다는 점이다. 그러나, 정권이 바뀌어도 바뀔 것이 있고 바뀌지 않을 것이 있다. 아무리 양보해도 국립공원같은 유산자원은 함부로 개방하여 전소된 숭례문화재처럼 보존이 확실시되지 않은 입장에서 함부로 취급해서는 안되기 때문이다.
그러므로 삼세의 유산자원인 국립공원지역을 온전하게 보존하기 위하여 현행 자연공원법에 대한 문제점과 개선방안은 다음과 같은 세 가지 원칙하에 살펴보도록 한다.
1. 자연공원법개정의 기본원칙
(1). 우리나라 국립공원의 특수성인 자연유산과 문화유산이 혼재한 복합유산지역이면서도 공원지역내 문화유산에 대한 개념정리 및 관리대책은 원천적으로 배제되어 있다. 유산자원의 관리라는 기본적인 특성을 바탕으로 한 복합유산적 개념의 보존방안이 필요하다.
(2). ‘사유지(私有地)비중이 높으므로 사유지에 대한 권한강화 및 보상 및 지원을 확실하게 수행하여야 한다.
(3). 국립공원지역은 과거, 현재, 그리고, 미래로 이어지는 삼세의 복합유산지역이므로 보존(保存)위주로 관리되어야 한다.
더불어 장기적인 과제로서 유산자원의 효율적인 관리를 위해서는 자연공원법과 함께 복합유산 관련 타 법령(문화재보호법, 전통사찰의 보존 및 관리에 관한 법 등)과의 일관성 및 연계성을 갖도록 일원화하는 방안과 관련기관의 통폐합에 대한 검토도 필요하다.
2. 현행자연공원법의 개정방향
앞에서 제기한 우리나라 국립공원의 특수성을 고려하여 세가지 기본원칙에 의거하여 현행 자연공원법(시행령/시행규칙)에 대한 개선안을 검토해보면, 다음과 같은 구체적인 문제점들이 지적할 수가 있다.
제1조 (목적) 1. 문화환경에 대한 영역확대, 2. 보존을 원칙으로 하여야 하며, 이용은 최소한의 이용으로서 무분별한 이용은 가능한 배제되어야 한다.
제2조 (정의) 공원의 범주개념이 우리나라의 특수성을 고려하지 않은 자연생태계와 문화경관으로 한정되었으므로 공원의 정의 확대, 문화유산 및 문화경관이 포함되어야 함.
-공원시설: ‘보전, 관리, 이용’하기 위한 시설로 되어 있으나, ‘보존, 보전, 관리’시설이어야 함. 이용을 장려하기 위한 시설로 인식될 가능성이 높음.
-공원지정요건(5가지: 자연생태계, 자연경관, 문화경관, 지형보존, 위치 및 이용편의)에 ‘문화환경’ 추가하여야 하고, ‘위치 및 이용’요건도 ‘위치 및 보존’요건으로 수정하여야 할 것임.
6. "공원기본계획"시 보전, 이용, 관리하기 위한 장기적인 발전방향에서 보듯, 성장주의적 개념이며, 이용위주의 개념으로 명문화하였음. 공원은 ‘보전, 이용’이 아니라, ‘보존과 보전, 그리고, 관리’이어야 함. 특히 보존대상인 자연공원을 일반 관광지와 혼용하는 개념으로 생각하고 있으므로 무분별한 이용에 대한 제한이 필요함.
7. "공원계획"시 사유지에 대한 보상 및 지원(추가)방안 마련 및 추가적인 방안마련이 필요함.
8. "공원별 보전ㆍ관리계획"시 문화환경보존계획에 대한 수립이 필요함.
제4조 (자연공원의 지정 등) 조사항목에 국가지정문화재, 전통사찰 등 문화유산과 문화경관에 대한 내용이 누락되어 있음.
제4조의2 (국립공원의 지정 절차)
2. 관할 전통사찰주지 등 토지소유자의 의견청취(추가)
3. 자연생태, 문화전문가의 의견청취(추가)
가장 실질적인 소유자이며, 영향권자인 사찰 등이 주민의 일원으로 되어 있거나, 마을지구의 하나로 전락되어있는 실정임. 그러므로 이에 대한 기본적인 보완으로서 토지소유자에 대한 기본적인 권리강화가 필요함.
제7조 (자연공원의 지정기준) 역사문화유산은 제외되어 있음. 문화영역 확대방안이 필요함.
- 토지소유자의 권리부재(토지소유자에 대한 보상 및 권한강화)
제12조 (국립공원계획의 결정) 계획결정에 따른 토지소유자에 대한 권리침해 및 보상대책 미비하므로 사전에 토지소유자에 대한 의견청취가 필요하며, 공원관리계획이 정부부서 위주로 권위적임.
제17조의2 (공원별 보전ㆍ관리계획의 수립 등) 문화영역확대 및 보존대책강화
토지소유자에 대한 기본적인 권리강화 및 문화영역확대가 필요함.
제18조 (용도지구) 역사문화지구: 전통사찰 및 경내지 등 역사문화환경지역(추가)
- 문화영역에 대한 확대방안으로서 특히 공원지역중 실질적으로 가장 큰 역할과 기여를 하고 있는 사찰지역에 대한 용도지구가 없음. 적어도 1000여년이상의 역사성과 문화성을 가지고 있는 사찰을 아무런 용도지구조차지정하지 않는 것은 철저한 배제이고, 무시이므로 사찰지역 등 문화환경에 대한 특별한 관리가 필요함. 그렇지 않을 경우 전통사찰과 문화재 등 문화유산의 관리는 관리의 효율성 및 합리성 차원에서 ‘문화재보호법’과 ‘전사법’에 따른다는 조항을 추가하여 일원화하는 방안에 대한 실질적인 검토도 필요함.
제22조 (토지 등의 수용)토지소유자의 권한강화: 토지소유자와의 협의/동의를 받도록 하여야 함.
-토지소유자의 권한강화 및 정부의 독단방지.
- 전통사찰과 문화재 등 문화유산의 관리는 관리의 효율성 및 합리성 차원에서 문화재보호법과 전사법에 따른다는 조항을 추가하여 일원화하는 방안에 대한 검토도 필요함.
- 공단의 무분별한 관리관행 제한필요.
- 문화환경에 대한 관리 및 보존조치강화
- 사적 및 명승, 전통사찰경내지에 대한 무분별한 탐방객의 이용 및 훼손방지조치
제36조 (자연(삭제) 공원(추가)자원의 조사)
- 자연자원만이 아니라, 문화자원에 대한 조사를 포함하는 공원자원 또는 자연문화자원으로 하여야 함.
제38조 (점용료 등의 징수 및 보상)
② 공원관리청이 관리하는 탐방로 등 공원시설이 사유지에 포함될 경우에는 적절한 임대료를 산정하여 점용료를 지불하도록 한다.(추가)
- 토지소유자에 대한 경제성평가에 의한 실질적인 보상조치가 필요함.
- 각 공원별의 목적에 맞는 관리방안수립
- 자연보존지구는 특히 보존을 위주로 하여야 하므로 필수적인 기본시설외에는 설치불가함. (이하 현행 자연공원법시행령과 시행규칙의 문제점 검토도 동일함.)
* 다음은 사찰생태연구소 김재일소장의 자연공원법 개정안에 대한 의견이다.
자연공원법 개정안에 대한 우리의 견해 - 사찰생태연구소 -
1. 5개 용도지구를 3개 용도지구로 간소화한 것은 문제 있다. 역사문화지구를 신설하여 문화유산을 보전해야 한다.
2. 로프웨이(케이블카) 구간을 2킬로미터에서 5킬로미터로 확장시킨 것은 자연훼손 유발한다. 그만큼 더 높은 곳까지 관광객들이 올라간다는 것이니 오염과 훼손이 더할 수 밖에 없다. 현행 2킬로미터로 그대로 두어야 한다.
3. 케이블카 정류장 높이를 9미터에서 15미터로 높인 것은 조류 등 동물에게 위협이 된다. 숲 위로 치솟는 구조문은 미관상으로도 매우 나쁘다. 현행 그대로 두라
4. 생태관광 육성지원 조항에 문제있다. 생태관광이 만병통치약이 아니다. 생태관광은 경제논리가 강한 외국 제도인데, 무비판적으로 모방하는 것은 문제 있다. 생태관광은 파괴된 곳이나 훼손 위기에 처한 자연을 살리는 데 목적이 있지, 잘 보전된 곳을 관광개발하기 위한 것이 아니다.
5. 주민들의 개발민원을 들어만 줄 것이 아니라 그들을 친환경적으로 계도해야만 보전할 수 있다. 민원이라는 미명의 '집단이기주의' 앞에 더 이상 무릎을 꿇어서는 안 된다.
6. 주민민원의 근본 원인은 과다한 사유지에 있으므로, 국립공원 입장료를 없앨 것이 아니라 그 수입으로 국립공원 내 사유지를 매입하는 것이 더 현명하다.
7. 공원 구역 조정은 개발을 저지하고 자연을 보전하는 데 촛점이 맞추어져야지, 집단이기주의에 굴복하여 완화시켜주거나 규제를 풀어주는 데 촛점을 맞추어서는 안 된다.
8. 공원관리청이 생태관광사업에 나서는 것은 바람직하지 않다. 환경단체가 주관하는 생태기행 형태로 바꾸어야 한다.
9. 국립공원의 자연보전에 배치되는 시설을 허용해서는 안 된다. 즉, 경로당, 유어장, 수상레저계류장, 경비행장 등을 허용해서는 안 된다. 마을회관, 미용실 등등 주민들의 편의시설이 자연생태보전 가치에 우선될 수 없다. 또, 수상레저를 절제하는 쪽으로 정책방향을 바꾸어야 한다.
10. 국립공원위원회 운영이 너무 요식적이다. 위원 20명을 개발과 보전으로 성향을 나누면 개발론자들이 70%가 넘는다. 위원 20명 중 민간위원이 절반 밖에 안 되므로 민간위원 비율을 70% 선으로 늘려야 한다.
11. 국립공원 산간지역이나 섬 지역은 원주민 비율이 점차 줄고, 돈벌이나 투기를 목적으로 들어오는 이주민 비율이 더 높아지고 있다. 규제완화를 요구하는 이들은 대개 이주민 집단일 가능성이 높다. 규제가 없으면 개발훼손 위험이 점차 높아지고 있다. 불편을 감수하지 않으면 공원을 보전할 수 없음을 계도해야 한다.
3. 종합결론
전반적으로 현행 자연공원법은 현 시대의 국민들만을 위한 이용과 개발만을 권장하는 전형적인 이용과 개발위주의 관리방안으로서 현 정부에서 줄기차게 주장하는 ‘녹색성장’이 아니라, 현재 가장 소중한 유산자원을 파괴하는 대표적인 ‘녹색파괴’이므로 현재와 미래세대의 권리를 보장하는 유산자원의 보존이라는 관점에서 재검토되어야 한다.
III. 맺는 말: 보존원칙과 유산자원관리의 지속가능성 확보
국립공원은 양호한 자연유산(自然遺産)과 문화유산(文化遺産)을 간직한 이 시대의 복합유산지역(複合遺産地域)이므로 과거와 현재, 그리고, 미래로 이어지는 삼세(三世)의 복합유산(複合遺産)이라는 관점에서 현 세대만을 위한 이용(利用)과 개발이 아니라, 미래세대까지 고려하는 보존(保存)위주로 관리되어야 한다. 그리고, 그 바탕위에서 공원지역의 환경용량이 허용하는 제한된 범위에서의 적정한 이용방안이 강구되어야 한다.
그러기 위해서는 이번의 자연공원법개정은 원천적으로 재검토되는 것이 바람직하다. 우리나라의 공원현황도 열악하고, 관리도 부족한 입장에서 확인되지 않은 이용위주의 개발은 국립공원의 존립자체를 훼손시킬 가능성이 높기 때문이다.
그러므로 지금의 시점에서 삼세의 복합유산자원이라는 기본원칙과 명분을 갖고 과거로부터 물려받았듯이 미래의 후대들에게 온전하게 물려줄 수 있도록 하여야 한다. 그러기 위해서는 다음과 같은 고려가 필요하다.
1. 국립공원관리의 보존원칙 확립
국립공원은 삼세의 복합유산자원이라는 특수성을 강조하면서 특히 사적 및 명승지역과 전통사찰 등 문화환경에 대한 가치 제고방안을 통하여 공원관리시 특별관리되도록 법적으로, 제도적으로 학실하게 보장되어야 한다. 특히 공원지역을 중요하다고 보호지역으로 지정해놓고, 정부기관에서 개발하는 이중적인 태도는 중지되어야 한다. 그러므로 국립공원의 온전한 보존을 위해 보존위주의 관리원칙을 재정립하여야 하며, 특히, 정부와 지자체, 공단 등에 의한 개발행위를 엄격히 관리하고 제한해야 한다.
2. 문화환경에 대한 영역확대
우리나라 국립공원의 특수성-자연유산과 문화유산(복합유산)의 관리 및 보존이 필요하다.-을 강조하여 문화환경에 대한 영역의 확대가 필요하다. 구체적으로 용도지구로서 역사문화지구지정, 전통사찰 등 문화유산에 대한 관리 및 보존대책 강화, 공원자원/공원기준 등에 자연생태와 문화환경 등을 같이 고려하도록 한다.
3. 사유지에 대한 매입 및 실질적인 보상 및 지원방안강구
높은 사유지비율에 대한 문제점을 해결하기 위해서는 우선 자연환경이 양호한 지역부터 매입하여야 하며, 토지소유자에 대한 실질적인 보상 및 지원방안을 강구하여야 한다.
이와 더불어 법과 제도뿐만이 아니라, 보다 근원적인 대처로서 삼세의 복합유산자원이라는 국민의 인식전환을 위한 홍보와 계몽작업도 지속적으로 이루어져야 한다.
참 고 자 료
환경부, 국립공원구역 조정 및 자연공원제도 개선계획, 2009.1.9
자연공원법[일부개정2008.12.31 법률 제09313호 ]
자연공원법 시행령[일부개정2008.12.24 대통령령 제21185호 ]
자연공원법 시행규칙[일부개정2008.9.19부령 제00298호 ]
이병인∙이영경, 환경영향평가, 양서각, 2000
국립공원관리공단, 한국의 국립공원, 2008
대한불교조계종 국립공원제도개선추진위원회, 한국국립공원제도의 근본적인 문제점과 시정할 점, 2009. 4.
사찰생태연구소, 자연공원법 개정안에 대한 우리의 견해, 2009. 5.